Le processus législatif
La logique de la Constitution de 1987, selon laquelle « le Gouvernement détermine et conduit la politique de la nation » a imprimé une physionomie assez particulière à la procédure législative, car dans un tel système, il importe que le Gouvernement ait, en tout état de cause, la possibilité d'obtenir du Parlement les lois nécessaires à la mise en œuvre de sa politique.
Les membres de la chambre des Députés et du Sénat disposent, comme le Gouvernement, du droit d'initiative législative. Toutefois, l'initiative de la Loi Budgétaire, des lois concernant l'assiette fiscale, la quantité et le mode de perception des impôts et contributions, de celles ayant pour objet de créer des recettes ou d'augmenter les recettes et les dépenses de l'Etat est du ressort du pouvoir exécutif. Les projets présentés à cet égard doivent être votés d'abord par la Chambre des députés.
Dans la pratique, l'essentiel de la législation haïtienne provient de projets de loi déposés par le Gouvernement, même si l'initiative Parlementaire connaît aujourd'hui un certain regain. Dans le passé, avec l’appui de la constitution antérieure, l’Exécutif pouvait profiter des vacances Parlementaires pour prendre des décrets ayant force de loi.
En cas de désaccord entre les deux (2) Chambres relativement aux lois sus mentionnées, chaque Chambre nomme au scrutin de liste et en nombre égal une Commission Parlementaire qui résout en dernier ressort le désaccord.
Si le désaccord se produit à l'occasion de toute autre loi, celle-ci sera ajournée jusqu'à la session suivante. Si au cours de cette session et même en cas de renouvellement des Chambres, la loi étant présentée à nouveau. Si une entente ne se réalise pas, chaque Chambre nomme au scrutin de liste et en nombre égal, une Commission Parlementaire chargée d'arrêter le texte définitif qui sera soumis aux deux (2) Assemblées, à commencer par celle qui avait primitivement voté la loi. Et si ces nouvelles délibérations ne donnent aucun résultat, le projet ou la proposition de loi sera retirée.
En cas de désaccord entre le pouvoir Législatif et le pouvoir exécutif, une Commission de conciliation est saisie du différend. En cas d’échec dans sa mission, la Cour de cassation est saisie du dossier. La décision est finale et s’impose aux parties.
La procédure législative s'organise, de manière très classique, en trois phases successives et distinctes :
1. la phase de préparation du texte, s’il s’agit d’un projet de loi, l’initiative vient du Gouvernement, dans le cas d’une proposition de loi l’initiative vient du parlement,
2. la deuxième phase constitue en l’examen du texte de loi par les Parlementaires (phase d'analyse, discussion et de vote du projet ou de la proposition de loi )
3. la 3ème phase post-Parlementaire qui débouche normalement sur la promulgation de la loi par le Président de la République
I - LA PHASE PRÉ-PARLEMENTAIRE : PREPARATION DU TEXTE DE LOI
Un texte de loi est souvent issu d’un ensemble de travaux préalables. Parmi ceux-ci, on peut citer : l’organisation de débats nationaux ou de consultations syndicales, l’ouverture de forums, l’avis d’autorités de référence, la publication de rapports et de diagnostics publics. Les organisations de la société civile peuvent participer aussi dans le processus de l’élaboration d’un texte de loi. Le texte de loi sur le kidnapping préparé par les organisations de la société civile et voté par le Sénat, en 2009, comme une proposition est un exemple convaincant à cet égard.
1) Chaque projet de loi est préparé, par les services du ministère compétent pour le sujet traité : il n'existe donc pas de service central chargé de la rédaction des projets, service auquel les différents ministères passeraient en quelque sorte commande. Si le sujet traité relève de la compétence de plusieurs ministères, un ministère est désigné pour conduire l’opération.
2) Lorsque des négociations ou arbitrages interministériels sont nécessaires, des réunions sont convoquées entre les ministères concernés. Il n’existe pas officiellement un organe régulateur de l'activité normative du Gouvernement qui suit le déroulement du processus législatif de la rédaction de l'avant-projet de loi à sa promulgation. On sait que le Secrétaire Général de la présidence se charge de faire le suivi après l’adoption du texte par le Conseil des ministres.
3) Lorsque cet avant-projet a atteint la phase de sa rédaction définitive, il est transmis obligatoirement à l’unité Juridique du bureau du premier ministre, chargé de faire la mise en forme du texte. Cette unité vérifie notamment la conformité à la Constitution du projet, la qualité de sa rédaction et sa bonne insertion dans le corpus juridique existant. L'avis de l’unité Juridique est destiné au seul ministère qui a la compétence et précédemment rédigé le projet de loi, c'est-à-dire qu'il n'est pas rendu public, et il n'a qu'un caractère consultatif, en d’autres termes, qu'il ne lie pas le Gouvernement.
4) Une fois cet avis rendu et d'éventuelles corrections ayant été apportées au texte, le projet de loi est soumis au Conseil des ministres aux fins de délibérations. Le Conseil des Ministres décidera qui en délibère et décide de le déposer sur le Bureau de l'une des assemblées.
5) Il faut souligner que la préparation d'un projet de loi impose souvent la consultation de nombreux organismes, consultations qui allongent de manière parfois très sensible le processus de rédaction du projet, contrairement à une proposition de Loi.
6) En comparaison, le dépôt d'une proposition de loi, initiative Parlementaire, est d'une grande simplicité par rapport à celui d'un projet de loi puisqu'aucune des étapes ci-dessus mentionnées n'est alors nécessaire. Les propositions de loi peuvent être présentées par tout Parlementaire. Elles sont formulées par écrit, motivées et portent la signature manuscrite du premier auteur. Elles sont adressées au Président de la Chambre. Elles sont enregistrées, numérotées, imprimées et mises en distribution par le Secrétariat Général de la Chambre. C'est pourquoi, dans certains cas, le Gouvernement peut trouver avantageux (et surtout plus rapide) de soutenir une proposition de loi qui a sa faveur plutôt que d'élaborer lui-même un projet.
II - LA PHASE PARLEMENTAIRE : VOTE DU PROJET OU DE LA PROPOSITION DE LOI
1-L’examen d’un texte par une assemblée
a - Choix de l'assemblée sur le Bureau de laquelle est déposé le projet de loi
Le Gouvernement est libre de ce choix, sauf pour certains textes dont la Constitution détermine elle-même l’Assemblée de dépôt : les projets de loi de finances et tout ce qui à trait aux recettes et dépenses de l’Etat (dépôt à la chambre des Députés). En pratique, les dépôts tendent à se répartir de façon à peu près égale, selon les périodes et l'importance des textes, entre les deux assemblées.
Lorsqu'il s'agit d'une proposition de loi, celle-ci est déposée sur le Bureau de l’assemblée dont son auteur est membre.
Tous les textes en examen dans l’une des deux chambres sont insérés dans le tableau législatif qui présente l’état actuel de ce texte.
b- Envoi du texte à une Commission
En fonction de son objet, le projet ou la proposition est confié pour examen à l'une des douze Commissions permanentes que compte la chambre des Députés, ou à l’une des sept Commissions du Sénat. Les autres Commissions pouvant être saisies pour avis. Il existe également la possibilité, quoique rare, de constituer une Commission spéciale en vue de répondre à un besoin de compétence. Chaque Commission saisie d'un projet ou d'une proposition de loi ou de résolution désigne en son sein un rapporteur pour étudier le texte, rédiger le rapport et en soutenir la discussion en séance publique.
Les rapports écrits des Commissions exposent l'état de droit existant, les motifs qui justifient le dépôt du projet ou de la proposition de loi ou de résolution, relatent les débats en Commission et expliquent les raisons des décisions de la Commission sur le texte qui lui a été soumis. Ces rapports présentent de manière claire les différences entre le texte soumis à la Commission et celui qui est adopté par elle et servant de base de discussion au débat en séance plénière. Les rapports sont signés du Président, du Vice-président et du Rapporteur et indiquent les présences des commissaires aux réunions tenues par la Commission.
Les amendements aux projets et aux propositions de loi peuvent être présentés par le Gouvernement et par tout Parlementaire.
Les amendements des Parlementaires sont adressés au Président de la Chambre des Députés et doivent être déposés au Secrétariat Général de la Chambre concernée avant le début de la séance plénière consacrée à l'examen du texte auquel ils se rapportent.
Les amendements sont formulés par écrit, sommairement motivés et portent la signature manuscrite du premier auteur. Chaque amendement ne porte que sur un seul article. Les contre-projets sont interdits.
L'amendement se limite à la seule disposition de l'article du texte en discussion et dont la modification est demandée. Si le même Parlementaire propose de modifier plusieurs dispositions d'un même article, il est tenu de déposer autant d'amendements qu'il y ait lieu à nouvelle rédaction de l'ensemble de l'article. Les amendements peuvent être rectifiés d'office sans en altérer le sens avant d'être imprimés et distribués afin d'en permettre la discussion dans les conditions réglementaires.
Avant l'examen en Commission, les amendements portent sur le projet ou la proposition de loi ou de résolution. Après l'examen en Commission, ils portent sur le texte élaboré par la Commission. Les amendements déposés avant l'examen en Commission sont rectifiés d'office et rattachés au texte de la Commission, à moins qu'ils ne soient satisfaits par le texte de la Commission. Ils sont alors caducs.
Les amendements ne sont recevables que s'ils s'appliquent au texte qu'ils visent à modifier ou, s'agissant d'articles additionnels, s'ils complètent ou précisent effectivement le texte en discussion.
Les amendements sont enregistrés, numérotés, le cas échéant, rectifiés et mis en forme, imprimés et distribués.
Le défaut de distribution d'un amendement ne peut faire obstacle à sa discussion en séance plénière.
2 - Le déroulement de la séance plénière
a) La fixation de l'ordre du jour
L'ordre du jour comporte, par priorité et dans l'ordre que le Gouvernement a fixé, la discussion des projets de loi déposés par le Gouvernement et des propositions de loi dont l'ordre du jour prioritaire est fixé par l'assemblée elle-même à travers la conférence des présidents et inséré dans le feuilleton. En pratique, l'ordre du jour est établi hebdomadairement par la Conférence des présidents qui réunit, le président et les vice-présidents de l'assemblée, les présidents des Commissions permanentes (et, le cas échéant, des Commissions spéciales), et les présidents des groupes politiques.
b) La structure de la discussion.
Généralement, les discussions sont ouvertes par le ministre puis le rapporteur, durant lesquelles chacun expose son avis sur le texte. Cette discussion générale est de plus en plus fréquemment limitée dans sa durée globale et organisée de façon à répartir entre les groupes, proportionnellement à leurs effectifs, la durée globale de la discussion.
Examen des éventuelles motions de procédure : exception d'inconstitutionnalité et question préalable, dont l'adoption équivaut au rejet du texte, renvoi à la Commission. Discussion des articles, article par article, et, pour chacun d'eux, des amendements et des sous-amendements qui s'y rapportent, appelés des plus éloignés du texte en discussion à ceux qui en demeurent les plus proches, les amendements concurrents étant, sauf exception, mis en discussion commune. Sur chaque amendement, ne peuvent intervenir que l'auteur de l'amendement, un orateur contre, la Commission et le Gouvernement. Il est voté successivement sur chaque amendement puis sur chaque article.
c) Le scrutin sur l'ensemble
Les votes de la Chambre des Députés sont émis à la majorité des Députés présents sauf lorsqu'une disposition constitutionnelle ou réglementaire requiert une majorité qualifiée. (Article 117 de la constitution de 1987).
Avant de procéder au vote, le Président de séance rappelle le nombre de Députés présents, tel que indiqué dans le registre de présence et le nombre de votes POUR nécessaires à l'adoption de la disposition mise aux voix.
Le vote à main levée est de droit, sauf pour les désignations personnelles et lorsqu'il y a lieu de procéder par scrutin public ou par scrutin secret.
Les Secrétaires du Bureau procèdent au comptage des votes. Le Président de séance proclame les résultats en rappelant le nombre des votes POUR nécessaire à l'adoption et le nombre des votes POUR obtenus. Si le nombre obtenu est au moins égal au nombre requis pour l'adoption, le Président proclame l'adoption de la disposition mise aux voix. Dans le cas contraire, il en constate le rejet, en indiquant le nombre des votes POUR, CONTRE et des ABSTENTIONS.
On parle de doute lorsque l'écart entre les votes POUR obtenu et le nombre des votes POUR requis pour l'adoption est inférieur à trois (3). En cas de doute, l'épreuve est renouvelée par assis et debout. Si le doute persiste, le vote par scrutin public peut être ordonné par le Président de séance.
Nul ne peut obtenir la parole entre les différentes épreuves de vote, même pour un rappel au règlement.
Aucune rectification n'est admise après la clôture du scrutin et le résultat du vote proclamé demeure acquis.
Le vote par scrutin public est obligatoire chaque fois qu'une majorité qualifiée est requise et dans tous les cas prévus parle règlement intérieur.
III - LA PHASE POST-PARLEMENTAIRE : PROMULGATION ET PUBLICATION DE LA LOI
1 - Promulgation
Le cas le plus normal est celui de la promulgation de la loi par le Président de la République dans les huit jours francs qui suivent la transmission au Gouvernement de la loi définitivement adoptée. Dans ce délai, toutefois, le président peut faire des objections pour retarder ou empêcher la promulgation de la loi.
2 - Objections
Toute loi votée par le Corps législatif est immédiatement adressée au Président de la République qui, avant de la promulguer, a le droit d'y faire des objections en tout ou en partie.
Si la loi ainsi amendée est votée par la seconde Chambre, elle sera adressée de nouveau au Président de la République pour être promulguée.
Si les objections sont rejetées par la Chambre qui a primitivement voté la loi, elle est renvoyée à l'autre Chambre avec les objections.
Si la seconde Chambre vote également le rejet, la loi est renvoyée au Président de la République qui est dans l'obligation de la promulguer.
Le rejet des objections est voté par l'une ou l'autre Chambre à la majorité prévue par l'Article 117 de la Constitution. Dans ce cas, les votes de chaque Chambre seront émis au scrutin secret.
Si dans l'une ou l'autre Chambre, la majorité prévue à l'alinéa précédent n'est pas obtenue pour le rejet, les objections sont acceptées.
Le droit d'objection doit être exercé dans un délai de huit (8) jours francs à partir de la date de la réception de la loi par le Président de la République.
Si dans les délais prescrits, le Président de la République ne fait aucune objection, la loi doit être promulguée à moins que la session du Corps législatif n'ait pris fin avant l'expiration des délais, dans ce cas, la loi demeure ajournée. La loi ainsi ajournée est, à l'ouverture de la Session suivante, adressée au Président de la République pour l'exercice de son droit d'objection.
Un projet de loi rejeté par l'une des deux (2) Chambres ne peut être présenté de nouveau dans la même session.
3- Publication
Les lois et autres actes du Corps législatif et de l'Assemblée Nationale seront rendus exécutoires par leur promulgation et leur publication au Journal Officiel de la République. Ils sont numérotés, insérés dans le bulletin imprimé et numéroté ayant pour titre : BULLETIN DES LOIS ET ACTES.